التسلسل الزمني لأهمّ مراحل قطاع الحماية الاجتماعية في لبنان | سبتمبر 1946 إلى ديسمبر 2021

تاريخ النشر: كانون الثاني (يناير) 2022
آخر تحديث: كانون الثاني (يناير) 2022

يعرض هذا التسلسل الزمني المراحل الرئيسية لأنظمة الحماية الاجتماعية في لبنان. ويهدف إلى تسليط الضوء على شرذمة نظام (أنظمة) الحماية الاجتماعية والآليات الإقصائية التي أنتجتها بنية الحماية الاجتماعية المفكّكة، وذلك عبر سرد أبرز المحطّات بالترتيب الزمني وتقديم رؤية تحليلية موجزة حول السياسات العامّة في هذا المجال. 

 

لطالما استندت السياسات الاجتماعية في لبنان إلى محرّكَيْن رئيسيَّيْن: مصالح النخبة في إطار التقاسم الطائفي للسلطة (أو ما يُعرَف بـ«التوافقية»)، وتنظيم التحرّكات الاجتماعية المتمحورة حول المطالب الاجتماعية-الاقتصادية.

 

قبل إنشاء برامج الضمان الاجتماعي في عام ١٩٦٣، كانت الجمعيات الخيرية - التي ارتبطت سياسيًا بالنخب والمؤسّسات الطائفية غالبًا - تؤمّن بعض جوانب المساعدة الاجتماعية (يحيى ٢٠١٥). واليوم، ما زالَ إرث هذه الشبكات مستمرًّا إذ تُقدِّم الأحزاب السياسية وزعماء الطوائف على حدّ سواء، وكذلك المؤسّسات الدينية، مجموعةً واسعة من الخدمات والمساعدات الاجتماعية، وتعكس بالتالي نظامًا زبائنيًا متجذّرًا في المجتمع (كاميت ٢٠١٤؛ صلّوخ وآخرون ٢٠١٥؛ كوشويت ٢٠١٤). 

 

يُعتبَر الرئيس فؤاد شهاب (الذي تولّى رئاسة الجمهورية بين عامَيْ ١٩٥٨ و١٩٦٤) عرّاب السياسات الاجتماعية في لبنان (قرم ٢٠١٢)، لأنَّ برامج الضمان الاجتماعي لموظّفي/ات القطاعَيْن العام والخاصّ اعتُمِدَت خلال عهده. في كانون الثاني/يناير ١٩٦٣، حصلَ موظّفو/ات القطاع العام على تغطية الضمان الاجتماعي من خلال تأسيس تعاونيات مختلفة لموظّفي/ات الدولة وعناصر قوى الأمن والعسكريين. وبعد بضعة أشهر، في أيلول/سبتمبر ١٩٦٣، تمّ إنشاء الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي الذي يُقدِّم تغطية الضمان الاجتماعي للعاملين/ات في القطاع الخاصّ النظامي. يُعَدّ إنشاء برامج الضمان الاجتماعي جزءًا من مشروع الرئيس شهاب «الإنمائي» الأوسع الذي كانَ يهدف إلى بناء دولة مركزية والحدّ من نفوذ علاقات القوى الطائفية داخل الدولة وخارجها (مالساني ٢٠١١؛ قرم ٢٠١٢). وتضمّنت عملية بناء الدولة أيضًا تقديم أشكال معيّنة من الحماية التي كانت، حتّى ذلك التاريخ، محصورة بالشبكات المرتبطة بالانتماءات والولاءات الحزبية والزبائنية والدينية. قد تُساعِد الأولوية الشهابية الساعية إلى بناء المؤسّسات العامّة على فهم السبب وراء إنشاء برامج الضمان الاجتماعي التي تُقدِّم المزيد من الحماية لموظّفي/ات القطاع العام والسلك العسكري، أي «موظّفي/ات الدولة»، مقارنةً ببرامج الضمان الاجتماعي التي تُغطّي موظّفي/ات القطاع الخاصّ (سكالا ٢٠٢٢). ولكنْ، لا بدّ من الإشارة إلى أنَّ سياسات الحماية الاجتماعية طُرِحَت في سياقٍ من التحرّكات العمّالية التي مارست الضغوط على الحكومات اللبنانية، وخصوصًا في فترة الثلاثينيات والأربعينيات، لإقرار قانون العمل في العام ١٩٤٦، بالإضافة إلى مطالب أخرى (توفارو ٢٠٢١، صليبي ١٩٩٩، البويري ١٩٨٦). 

 

أثبتت برامج الحماية الاجتماعية، منذ إنشائها، أنَّها إقصائية وليست شاملة، على عدّة مستويات. فهذه البرامج تُميِّز بين موظّفي/ات القطاع العام وموظّفي/ات القطاع الخاصّ، إذ تُقدِّم لموظّفي/ات القطاع العام درجةً أكبر من الحماية (عبدو ٢٠١٤). على سبيل المثال، تُقدِّم تعاونيات القطاع العام برنامجًا للتقاعد، في حين يكتفي الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي بتقديم تعويضات نهاية خدمة تُعادل قيمتُها راتب ٣ سنوات لقاء خدمة استمرّت على مدى ٤٥ عامًا. بالإضافة إلى ذلك، لا تُغطّي برامج الضمان الاجتماعي الإلزامية إلّا الموظّفين/ات في القطاع الخاصّ النظامي، في حين أنَّ العمل غير النظامي يُهيمن على سوق العمل هيكليًا وتاريخيًا (جودة ٢٠١٥). ثالثًا، تُقصي برامج الضمان الاجتماعي الفئات المهنية التي لا يشملها قانون العمل، مثل العاملين/ات في الزراعة والخدمة المنزلية والمياومين/ات في المؤسّسات والمرافق العامّة. وأخيرًا وليسَ آخرًا، تُقصي هذه البرامج العمّال غير اللبنانيين/ات وتحرمهم/هنّ من جزء كبير من تقديمات الضمان الاجتماعي.

 

لا يحصل العاملون/ات غير اللبنانيين/ات إلّا على تعويضات نهاية الخدمة، ولا تشملهم/هنّ التقديمات الأخرى للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، مثل التأمين الصحّي والمخصّصات العائلية وإجازة الأمومة. بالإضافة إلى ذلك، تحصر أنظمة وزارة العمل بعض المهن بالمواطنين/ات اللبنانيين/ات فقط، وتمنع اللاجئين/ات الفلسطينيين/ات والسوريين/ات من مزاولة مجموعة كبيرة من المهن. مُنِعَ الفلسطينيون/ات، حتّى كانون الأوّل/ديسمبر ٢٠٢١، من مزاولة حوالى ٧٠ مهنة (أبي ياغي ٢٠١٤)، في حين تقتصر مجالات عمل السوريين/ات على البناء أو الزراعة أو النظافة (بارود وزيدان ٢٠٢١). في ٨ كانون الأوّل/ديسمبر ٢٠٢١، أجرت وزارة العمل بعض التعديلات على الأنظمة التي تحصر مهن معيّنة بالمواطنين/ات اللبنانيين/ات، فسمحت للّاجئين/ات الفلسطينيين/ات وغيرهم/ن من المواطنين/ات غير اللبنانيين/ات بمزاولة مهن كانَت ممنوعة عليهم/ن في السابق، مثل وظائف الإدارات العامّة والمهن الحرّة (الطبّ والقانون والهندسة والنقل العام) (صحيفة لوريان لوجور ٢٠٢١/٨/١٢). وعلى الرغم من هذه التعديلات، يحتاج الوصول الفعلي إلى هذه المهن من قِبَل المواطنين/ات غير اللبنانيين/ات إلى إجراءات قانونية هامّة لم تُتَّخذ بعد، كما تتطلّب التغلُّب على المعارضة السياسية والنقابية الشديدة.

 

ولطالما كانَ هناك تحيُّز بين الجنسَيْن في برامج الضمان الاجتماعي. فانطلاقًا من المنطق الأبوي للمُعيل الذكر مثلًا، لم يُسمَح للنساء العاملات، حتّى العام ١٩٨٧، بنقل تقديمات الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي إلى أفراد عائلتهنّ بما في ذلك الأطفال، على عكس زملائهنّ الذكور. وإذا كان الزوج والزوجة يعملان وكلاهما منتسبان إلى الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، تُمنَح التقديمات العائلية والتعليمية للعمّال الذكور. فالمرأة العاملة المنتسبة للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي لا تحصل على مخصّصات الأولاد إلّا إذا كانَ زوجُها غير منتسب - أو لا يمكنه أن ينتسب - إلى الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي. ولا يُعطي الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي أيّ إجازة أبوّة (أو مخصّصات من هذا النوع)، ما يُشير ضمنيًا إلى أنَّ رعاية الأطفال هو واجب المرأة. ويبرز نمط آخر من الشرذمة والتمييز في نظام (أنظمة) الحماية الاجتماعية في لبنان ألا وهو الطبقات الاجتماعية. وكما أوضحَت دراسة تقييم جوانب الضعف وثغرات الحماية الاجتماعية التي أجرتها منظّمة العمل الدولية وفقًا لبيانات جُمِعَت في الفترة ٢٠١٨ و٢٠١٩: «ما يزيد عن ٩۰% من إجمالي التقديمات الممنوحة عبر برامج الحماية الاجتماعية تتألّف من مخصّصات مُموَّلة بواسطة الاشتراكات، مثل المعاش التقاعدي والتأمين الصحّي، وأكثر من ٧۰% من المنتسبين إلى برامج الضمان الاجتماعي ينتمون إلى النصف الأعلى من سُلَّم الدخل» (منظّمة العمل الدولية ٢٠٢١، ١٤). 

 

تؤكّد كلّ هذه الأمثلة على شرذمة نظام (أنظمة) الحماية الاجتماعية في لبنان، لكنَّها تُشير بوضوح أيضًا إلى أنَّ أُطُر التمييز التقاطعية والمرتبطة بالنوع الاجتماعي والعرق والطبقة الاجتماعية ووضع العمل تؤدّي إلى إقصاء الأفراد والفئات الاجتماعية وتحرمهم من الاستفادة من آليات الحماية الاجتماعية (سكالا ٢٠٢٢).

 

أدّت السياسات الاقتصادية النيوليبرالية التي انتهجتها النخب الحاكمة في حقبة ما بعد الحرب إلى تعميق الفجوات القائمة في نظام الحماية الاجتماعية من خلال الحدّ من الإنفاق العام بدرجة كبيرة وتشجيع انتشار برامج التأمين الخاصّ لمَن يستطيع تحمُّل تكاليفها. ثمّ جاء «البرنامج الخماسي للإصلاح المالي» الذي أقرّته حكومة سليم الحصّ في عام ١٩٩٨، ففرضَ التدابير التقشّفية وسياسات الخصخصة للشركات العامّة، وبالتالي تمّ تجميد التوظيف في القطاع العام وخفض النفقات العامّة بوتيرةٍ ثابتة. أنشأَ المرسوم رقم ٧٣٥٢ بتاريخ ١ شباط/فبراير ٢٠٠٢ برامج التأمين الصحّي الاختياري، وحلَّ مشكلة الوصول إلى الضمان الاجتماعي للعاملين/العاملات لحسابهم/هنّ الخاصّ وأرباب/ربّات العمل وأصحاب المهن الحرّة غير المشمولين/ات بالصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، من خلال تغطيتهم/ن بواسطة الاشتراك في برامج التأمين الخاصّة. أمّا بالنسبة إلى الأشخاص الذين لا يستطيعون تحمُّل تكاليف التأمين الخاصّ أو العثور على عمل في سوق العمل النظامي، تُقدَّم لهم الخدمات الاجتماعية بالإجمال من خلال المؤسّسات الدينية والحزبية والسياسية، أو التدابير الظرفية المؤقّتة والمساعدات الإنسانية.

 

وعقب انعقاد مؤتمرات باريس ١ و٢ و٣، وبالتماشي مع نهج البنك الدولي للحماية الاجتماعية، تمّ استهداف «الفقراء»، وخصوصًا الذين يعيشون في «فقرٍ مدقع»، عن طريق شبكات الأمان الاجتماعي، وتحديدًا البرنامج الوطني لدعم الأُسَر الأكثر فقرًا (NPTP) الذي أُعيد إطلاقه تحت مُسمّى المشروع الطارئ للبرنامج الوطني لاستهداف الأُسَر الأكثر فقرًا (ENPTP) بعد الأزمة السورية. ومنذ اندلاع الأزمة اللبنانية المتعدّدة المستويات في خريف ٢٠١٩، وبسبب التضخّم الهائل وتفشّي جائحة كوفيد-١٩، ما زالَ من المفضّل اعتماد شبكات الأمان عوضًا عن إصلاح نظام الحماية الاجتماعية لمكافحة انتشار الفقر. في عام ٢٠٢٠، عرضَ البنك الدولي تمويل المشروع الطارئ لدعم شبكة الأمان الاجتماعي (ESSN) من خلال قرض للحكومة اللبنانية. وفي ٣٠ حزيران/يونيو ٢٠٢١، صوَّتَ مجلس النواب على إقرار برنامج البطاقة التمويلية، للتعويض عن رفع الدعم غير المباشر على المحروقات والقمح، واستبداله بمساعدات  نقدية (مباشرة) للأُسَر المؤهّلة والتي تستوفي الشروط، من خلال بطاقات نقدية مسبقة الدفع. ولا يزال برنامج البطاقة التمويلية وشبكة الأمان الاجتماعي في حالات الطوارئ مُعلَّقَيْن حاليًا بسبب التأخيرات التقنية والسياسية. ولكنْ، أعلنت الحكومة اللبنانية في ١ كانون الأوّل/ديسمبر ٢٠٢١ إطلاق «منصّة دعم» حيث تُسجَّل طلبات الاستفادة من شبكة الأمان الاجتماعي وبرنامج البطاقة التمويلية. إذًا، البرنامج الوطني لدعم الأُسَر الأكثر فقرًا هو البرنامج الوحيد الذي دخلَ حيّز التنفيذ في الوقت الحالي. واعتبارًا من آذار/مارس ٢٠٢١، لم يستفد منه سوى ١.٥% فقط من السكّان (منظّمة العمل الدولية ومنظّمة اليونيسيف ٢٠٢١، ١٠).

 

وبالرغم من أنَّ الحراك الاجتماعي في تشرين الأوّل/أكتوبر ٢٠١٩ طالبَ بالعدالة الاجتماعية على رأس أولوياته السياسية، إلّا أنَّ نهج الطوارئ ما زالَ يُهيمن حتّى الآن على إطار الحماية الاجتماعية في لبنان. ومع ذلك، تبقى فعّاليته محدودة، لأنَّ شبكات الأمان تؤمّن زيادةً في الدخل لا تتعدّى ٠.٥% للفئات المستفيدة (منظّمة العمل الدولية ٢٠٢١، ١٢).

 

ومع استمرار الأزمة الراهنة، يُعاني السكّان الذين كانوا من ذوي «الامتيازات» سابقًا (مثل موظّفي/ات القطاع العام) من تراجع وضعهم الاجتماعي وفقدان دخلهم ومكانتهم بسبب التضخّم المفرط الذي يؤدّي إلى انخفاض قيمة رواتبهم. ما زالوا يتقاضون رواتبهم بالليرة اللبنانية، وما زالت الأجور تُحتسَب بسعر الصرف الرسمي الذي يُساوي ١,٥۰۰ ليرة لبنانية للدولار الواحد، في حين وصلَت القيمة الفعلية للدولار إلى ٣۰,۰۰۰ ليرة لبنانية في بداية كانون الثاني/يناير ٢۰٢٢. وتجدرُ الإشارة أيضًا إلى أنَّ المبالغ التي تُسدَّد إلى الأطراف الثالثة من قِبَل تعاونيات موظّفي/ات القطاع العام والصندوق الوطني للضمان الاجتماعي (في حالة موظّفي/ات القطاع الخاصّ) ما زالت تُدفع وفقًا لسعر الصرف الرسمي. واعتبارًا من أيلول/سبتمبر ٢٠٢١، باتت كلّ المستشفيات الحكومية والمستشفيات الخاصّة تقريبًا ترفض مدفوعات التعاونيات (لموظّفي/ات القطاع العام) والصندوق الوطني للضمان الاجتماعي (لموظّفي/ات القطاع الخاصّ)، وتطلب منهم إيداع مبالغ نقدية كبيرة للدخول إلى الطوارئ والحصول على الخدمات الصحّية. في الخلاصة، يُعتبَر إطار الحماية الاجتماعية في لبنان مفكّكًا وغير فعّال، ويعجز عن تحقيق هدفه الأساسي: ضمان الحماية.